Mind the gap: Running out of employment insurance benefits

Aperçu

Résumé (français)

Les insuffisances du programme d’Assurance-emploi (AE) sont depuis longtemps l’ob-jet de maintes critiques. On lui reproche notamment ses conditions d’admissibilité variables, qui créent des inégalités entre régions, et son incapacité à protéger une proportion grandissante de chômeurs. On s’intéresse beaucoup moins à la durée des prestations, qu’il faudrait pourtant ajouter à ses lacunes. Les règles de l’AE ont été conçues pour assurer des prestations de plus longue durée aux chômeurs des ré-gions où les perspectives d’emploi sont moindres afin d’éviter qu’ils se retouvent sans revenu avant d’avoir trouvé un nouvel emploi. Pourtant, depuis 2004, Ottawa a dû prolonger à sept reprises la période de prestations au-delà des échéances établies. De fait, des mesures exceptionnelles de prolongation ont été appliquées pendant la plus grande partie des 16 dernières années. Ce qui semble confirmer la nécessité de réviser en profondeur les règles de l’AE, et d’autant plus rapidement dans le contexte actuel de la pandémie et de ses suites appréhendées. David Gray et Philip Leonard examinent dans cette étude l’application et l’incidence de ces mesures de prolongation en fonction des catégories de chômeurs visés et des conditions économiques qui ont motivé leur adoption. Ils cherchent à établir si elles ont effectivement atténué le risque d’épuisement des prestations avant l’obtention d’un nouvel emploi. Et ils analysent les données sur les effets comportementaux im-prévus qu’elles peuvent occasionner, par exemple chez des prestataires qui remettent à plus tard leur recherche d’emploi et par conséquent touchent des prestations plus longtemps que nécessaire grâce à cette période tampon. Travailleurs saisonniers — Les mesures les plus courantes de prolongation s’appliquent aux travailleurs saisonniers de certaines régions. Elles visent à réduire le délai entre la fin de leurs prestations et le début de la saison de travail suivante. Les auteurs ana-lysent en particulier le projet-pilote de 2010-2012, qui a donné lieu à une prolonga-tion de 5 semaines dans 21 régions au taux de chômage supérieur à 8 %. En compa-rant ces régions aux autres, ils constatent que cette mesure a eu pour effet de réduire la proportion de chômeurs ayant épuisé leurs prestations. Mais les évaluations gou-vernementales du projet révèlent une sérieuse lacune : la grande majorité des pres-tataires ayant bénéficié d’une prolongation n’étaient pas des travailleurs saisonniers menacés d’un manque à gagner. Ce qui a entraîné des coûts imprévus et d’autres pro-blèmes remarqués par les auteurs. Par exemple, la difficulté de départager les presta-taires saisonniers des autres chômeurs a eu des répercussions sur le comportement de ces derniers et amoindri l’efficacité des prolongations — sans compter qu’elles ont accentué les inégalités régionales. Leur usage récurrent en appui à certains groupes de travailleurs saisonniers contrevient en outre au principe d’assurance, qui est d’atté-nuer les effets de situations imprévues et inévitables. Les auteurs recommandent doncd’abolir ce genre de mesures qui perpétue la dépendance des travailleurs saisonniers à l’égard de l’AE. Ils proposent en échange d’accroître la mobilité régionale et profes-sionnelle de ces travailleurs, en misant notamment sur la formation et l’éducation des adultes. Crise financière de 2008-2009 — C’est dans le budget fédéral de 2009 qu’on a pro-longé pour la première fois la durée des prestations d’AE pour atténuer les effets d’une récession. Le programme prévoyait 5 semaines supplémentaires pour les prestataires habituels et 20 semaines pour les travailleurs de longue date ayant ra-rement bénéficié de l’AE. Les évaluations gouvernementales ont établi que ces mesures avaient rempli leur objectif, qui était de réduire significativement le taux d’épuisement des prestations par rapport à ce qu’il aurait été sans leur adop-tion. Si les auteurs estiment qu’elles étaient justifiées face à un choc économique imprévu, ils soutiennent que nos décideurs doivent en tirer deux leçons clés : (1) le programme d’AE ne s’est pas avéré suffisamment réactif aux pertes massives et sou-daines d’emplois ; (2) la prolongation circonstancielle de la durée des prestations en-traîne inévitablement de coûteux retards. Il serait plus judicieux de réformer le pro-gramme de manière à ce que la durée des prestations augmente plus rapidement en période de hausse du chômage. Récession de 2015 — Peu de données permettent d’évaluer l’effet de la prolonga-tion des prestations accordée entre 2015 et 2017 aux prestataires de 15 régions d’activités pétrolières et gazières touchées par la chute importante du prix des res-sources. Elles indiquent tout de même que les chômeurs ayant bénéficié de cette prolongation, dont beaucoup travaillaient hors du secteur en cause, avaient réel-lement besoin d’un soutien du revenu. La grande majorité des chômeurs avaient ainsi épuisé leurs prestations sans avoir trouvé d’emploi. Comme en 2009, cette mesure avait été adoptée à juste titre par suite d’un choc économique imprévu. Mais les auteurs rappellent que le faible prix des matières premières se maintient aujourd’hui depuis cinq ans et son incidence sur les marchés du travail régionaux persiste même au-delà des effets de la pandémie. À moins d’une reprise à moyen terme, il serait donc difficilement justifiable d’avoir encore recours à une prolon-gation des prestations pour les travailleurs de ce secteur. Bon nombre des travail-leurs touchés seraient d’ailleurs probablement mieux servis par un programme de transition vers d’autres métiers ou secteurs. Sauf lors de la crise financière de 2008-2009 et de la récession de 2015, les travailleurs licenciés après de longues années de service, comme ceux qui ont perdu leur emploi dans l’industrie automobile de l’Ontario, n’ont obtenu aucune prolongation de leurs prestations même si plusieurs le réclamaient. Les études indiquent pourtant que ces travailleurs de longue date sont moins susceptibles d’avoir retrouvé un emploi un an après leur licenciement, et que ceux qui y parviennent subissent généralement une importante baisse de salaire. Mais au lieu de prolonger leurs prestations, les auteurs préconisent l’adoption de mesures mieux adaptées à leurs besoins, comme des pro-grammes d’assurance-salaire ou des comptes de réemploi.

Résumé (anglais)

The Employment Insurance (EI) program has long been criticized for its inadequacies. Chief among these are its variable eligibility requirements that create inequities among regions and its failure to cover a growing proportion of unemployed workers. The duration of benefits has received much less attention but it should be added to this list. EI rules were designed to provide longer-lasting benefits to unemployed workers in regions with fewer job opportunities and to minimize the risk their claims would run out before they found a new job. Yet, on seven separate occasions since 2004, the federal government has had to extend benefits beyond the duration set by EI rules. Indeed, extraordinary benefit extension measures have been in place for most of the past 16 years. This suggests that a fundamental review of EI rules is in order and all the more urgent in the context of the pandemic and its aftermath. In this study, David Gray and Philip Leonard assess the implementation and impact of EI benefit extensions based on the categories of unemployed workers targeted by these measures and the economic conditions that motivate the additional support. They examine whether benefit extensions have successfully reduced the risk of claimants exhausting their benefits while still unemployed. They also review the evidence on the unintended behavioural effects of extensions, such as claimants delaying their job search and staying on benefits longer than they would have without a buffer period. Seasonal workers: The most common benefit extensions target seasonal workers in particular regions. They are meant to shorten the period between the end of their benefits and the start of the following working season. Gray and Leonard’s analysis focuses in particular on a 2010-12 pilot project that extended benefits by 5 weeks in 21 regions where the unemployment rate exceeded 8 percent. They compare the outcomes for claimants in these regions to those in regions not taking part and find there was a clear reduction in the proportion of claimants running out of benefits. Government evaluations of these measures revealed a major flaw, however. A large majority of those who claimed the extended benefits were not seasonal workers facing income gaps. This resulted in significant unintended costs and other problems, which the authors highlight. For instance, they argue that the difficulty in targeting seasonal claimants without affecting other unemployed workers in these regions made these benefit extensions distortionary and inefficient, not to mention the fact that they exacerbated regional inequities among unemployed workers. Also, the recurrent use of benefit extensions to support select groups of seasonal workers does not conform with the proper role of insurance, which is to mitigate the effects of unanticipated and nonpreventable events. They recommend that these measures not be renewed as they only serve to perpetuate seasonal workers’ dependency on EI. Policy-makers should focus instead on increasing the occupational and regional mobility of these workers, for example, through retraining and adult education. The 2008-09 recession: The 2009 federal budget marked the first time EI benefit extensions were implemented nationwide in response to a recession. The plan included an extra 5 weeks of benefits for regular claimants and an extra 20 weeks of benefits for long-tenured workers with little history of making EI claims. Based on the government’s program evaluations, these measures had the intended effect of significantly reducing benefit-exhaustion rates relative to what they would have been otherwise. Gray and Leonard say the benefit extensions were an appropriate response to an unanticipated economic shock. But they argue that policy-makers should draw two important lessons from this experience: (1) the EI program has proven not sufficiently responsive to sudden and massive job losses; and (2) implementing ad hoc benefit extensions entails inevitable, costly delays. A better solution would be to revamp the EI system to ensure benefit durations increase more rapidly when unemployment rises. The 2015 commodities downturn: There is limited evidence with which to assess the 2015-17 benefit extensions that were granted to claimants in 15 commodity-based regions facing a sharp drop in resource prices. Evidence suggests that the unemployed workers who claimed these extended benefits, including many who previously worked outside the oil and gas sector, were clearly in need of income support. The vast majority of them were still unemployed by the time they exhausted their claims. As in 2009, this measure responded to an unanticipated economic shock and was therefore appropriate. However, as Gray and Leonard point out, commodity prices have now been depressed for five years and the regional labour market effects persist, even beyond those related to the pandemic. Without the prospect of a near-term recovery, the argument for extending EI benefits for this purpose in the future is weakened. Many of these workers would likely be better served by programs to help them transition to other occupations or sectors. Displaced long-tenured workers, such as those who have been permanently laid off from auto manufacturing plants in Ontario, have not been granted EI benefit extensions, despite calls for such action. The two exceptions are the 20-week extensions announced in the context of the 2008-09 recession and the 2015 commodities downturn. Yet research indicates that long-tenured workers are less likely than others to be re-employed one year after losing their jobs and those that are often earn significantly less than they did before. Rather than extending EI benefits for these workers, however, Gray and Leonard suggest that governments develop new programs better suited to their needs such as wage insurance and re-employment accounts. At the end of September 2020, the federal government temporarily increased from 14 to 26 weeks the minimum benefit duration for all EI claimants as part of its longer-term response to pandemic-related layoffs. Gray and Leonard agree with this course of action. However, they argue that the government should also use these unprecedented economic circumstances as an opportunity to make fundamental changes to EI. Employment Insurance remains the main pillar of Canada’s social safety net. We need a system that is more responsive to ongoing changes in the labour market and better able to support those most at risk of being left behind in the post pandemic recovery.